Analizë: “Asociacioni i Komunave Serbe (AKS)”

Sipas këtyre marrëveshjeve, në AKS parashihet të bëjnë pjesë dhjetë komuna me shumicë serbe, përkatësisht Leposaviqi, Zubin-Potoku, Zveçani, Mitrovica Veriore, Novobërda, Kllokoti, Shtërpca, Graçanica, Ranillugu dhe Parteshi. AKS-ja ka të drejtë të ketë organe të ndryshme politike, si asamblenë, presidentin, këshillin, bordin, administratën dhe zyrën për ankesa. Veprimi i tij parashihet të shtrihet në fushat e zhvillimit ekonomik, shëndetësisë dhe kujdesit social, arsimit dhe planifikimit urban dhe rural. AKS-ja ka të drejtë, po ashtu, të propozojë amendamente të legjislacionit, të iniciojë procedura gjyqësore në gjykata (përfshirë Gjykatën Kushtetuese), të nominojë përfaqësues në organet kompetente të qeverisjes qendrore, të posedojë pronë të luajtshme dhe të paluajtshme, të ketë buxhetin e vet, si dhe të ketë simbolet dhe emblemën e vet.

Ky shkrim është një analizë e përgjithshme e AKS-së që i shtjellon defektet e tij dhe ofron replika ndaj disa prej argumenteve pro formimit të tij.

Së pari, paqartësia juridike

Doktrina e paqartësisë (ang. Vagueness doctrine) është njëri ndër parimet themelore të jurisprudencës amerikane i cili parasheh që, për të qenë i zbatueshëm, një dokument ligjor duhet të jetë i shkruar qartë dhe kuptueshëm për qytetarin mesatar. Dokumentet që përdorin terma të padefinuar nuk mund të zbatohen në praktikë, pavarësisht vlerësimeve normative apo utilitare për dobitë apo të metat e tyre.

Dokumentet e të dy marrëveshjeve për AKS-në janë të paqarta, të shkruara me terma gjenerikë që mund të interpretohen në mënyra shumë të ndryshme. Për shembull, fushëveprimi i quajtur “zhvillim ekonomik” mund të interpretohet me dallime drastike. “Zhvillim ekonomik” mund të nënkuptojë diçka me përmasa të mëdha si politikat monetare (shembull, përcaktimi i sasisë së parave në qarkullim) apo diçka me përmasa të vogla, si krijimi i një fondi subvencionesh. “Shëndetësi dhe kujdes social” mund të nënkuptojë ndërtimin e spitaleve dhe formulimin e politikave të shëndetit publik (sikur në periudhën e pandemisë) apo vetëm menaxhimin e shërbimit ambulator. “Planifikimi urban dhe rural” mund të nënkuptojë menaxhimin e të gjithë tokës publike në ato dhjetë komuna duke vendosur kufizime ndaj Qeverisë qendrore dhe ndaj qytetarëve të komunave të tjera që kalojnë andej, por edhe mund të jetë thjesht e drejtë për përcaktimin e lartësisë së ndërtimit.

Pra, me një definicion kaq të gjerë e jopreciz të fushëveprimit të tij, AKS-ja nuk mund të zbatohet edhe po qe se pajtohen të gjitha palët, sepse është e paqartë se çfarë duhet të zbatohet në praktikë. Nëse dokumentet themeltare kanë qenë vetëm pikë nismëtare për hartimin e një statuti më të detajuar më vonë, atëherë të gjitha çështjet lidhur me AKS-në mbeten ende të pazgjidhura. Kësisoj, përderisa të ketë negociata të reja për një hartim preciz të statutit, AKS-ja mbetet vetëm një ide e parealizueshme në pikëpamjen praktike. Mungesa e qartësisë mund të argumentohet se është veçori e jo dobësi e tij, në mënyrë që serbët të përfitojnë nga interpretimi i parimeve ashtu siç u përshtatet atyre dhe t’i japin AKS-së kompetenca gjithherë e më të mëdha.

Kompetencat “ekzekutive”

Pala kosovare, që prej fillimit të negociatave për formimin e AKS-së e deri më sot, ka insistuar publikisht se ai nuk duhet të ketë kompetenca “ekzekutive”, duke u mbështetur edhe në vendimin e Gjykatës Kushtetuese për mospërputhshmërinë kushtetuese. Bashkësia Ndërkombëtare, po ashtu, është deklaruar publikisht se kërkesa e tyre është për një AKS pa kompetenca “ekzekutive”. Në një analizë më të thellë kjo del të jetë një absurditet semantik. Çdo entitet politik ka pushtet të cilit i takojnë disa kompetenca; çështja e vetme është se cilat janë ato. Si duket, Qeveria dhe Bashkësia Ndërkombëtare, me termin “ekzekutive”, u referohen kompetencave më të gjera që i takojnë pushtetit qendror për t’i dalluar nga kompetencat më të vogla që u takojnë komunave në kuadër të vetëqeverisjes lokale.

Por, nëse ky është qëndrimi i tyre i vërtetë, atëherë pse nuk mjafton legjislacioni aktual? Ligji për Vetëqeverisjen Lokale (respektivisht nenet 17 dhe 18) u jep komunave të Kosovës kompetenca për të vepruar në të gjitha fushat (dhe jo vetëm) që ceken në dokumentet themeluese të AKS-së. Për më tepër, ky ligj u jep të drejtë të gjitha komunave dhe zyrtarëve të tyre të bashkëpunojnë në çfarëdo forme që ata duan për ushtrimin e kompetencave në fushat e parapara dhe në ofrimin e shërbimeve për qytetarët e tyre. Po ky ligj u jep komunave edhe strukturën e ngjashme organizative që parashihet me dokumentet themeluese të AKS-së, si dhe simbolet dhe shenjat dalluese, të cilat komunat me shumicë serbe mund t’i ndryshojnë dhe të cilat edhe ashtu nuk i respektojnë duke vendosur shenjat dhe flamurin e Republikës së Serbisë.

Pra, nëse ato që kërkohen me formimin e AKS-së veçse ekzistojnë në legjislacionin aktual, AKS-ja do të përbënte një sistem politik paralel i cili vetëm e dyfishon dhe e pengon legjislacionin ekzistues për ushtrimin e kompetencave dhe ofrimin e shërbimeve nga Komunat e Kosovës.

Natyrisht, ky nuk është synimi i Serbisë. Ajo dëshiron që AKS-ja të ketë kompetenca “ekzekutive” që i tejkalojnë ato të komunave ekzistuese, duke u bërë një entitet politik njëetnik supranacional, në të njëjtën formë sikur Republika Serbe në Bosnjë-Hercegovinë, siç e tha edhe publikisht udhëheqësi i saj serb Milorad Dodik.

Entitet një-etnik në shtet shumetnik

Përpjekja për formimin e një entiteti një-etnik, siç është AKS-ja, e shkel fuqishëm përcaktimin e Kosovës si shtet shumetnik. Ky përcaktim ekziston prej çlirimit të saj dhe është nënvizuar në çdo etapë të shtetndërtimit, që prej “standardeve” të famshme, përgjatë negociatave të Vjenës e deri te Plani i Ahtisarit (kapitulli II, pika 2, 5 dhe 9) që kulmoi me Kushtetutën e Kosovës (kapitulli I, neni 3, 6, 59, etj.). Përcaktimi shumetnik i Kosovës nuk ka qenë asnjëherë pikë e kontestuar nga pala shqiptare në konfliktin shqiptaro-serb. Bashkësia Ndërkombëtare, po ashtu, gjatë gjithë angazhimit të saj në Kosovë e ka theksuar fuqishëm nevojën e ndërtimit të një shteti shumetnik i cili u takon të gjitha etnive pa diskriminim. Madje edhe UNMIK-u në vitin 2003 kishte reaguar negativisht ndaj një kërkese të serbëve lokalë për themelimin e një asambleje, duke thënë se Rezoluta 1244 e OKB-së, të cilën Qeveria e Serbisë e citon aq shpesh si bazë të marrëdhënies së saj me Kosovën, “nuk i parasheh institucionet e bazuara në monoetnitet”. Zelli i respektimit të karakterit shumetnik të Kosovës u dëshmua edhe me një aktgjykim të marsit 2010 nga Gjykata Kushtetuese (KO 01/09), e cila e detyroi Komunën e Prizrenit që ta largojë shkrimin “1878” nga stema e saj e cila e përmban Shtëpinë e Lidhjes së Prizrenit, duke argumentuar se ky vit shënon një datë historike që u përket vetëm shqiptarëve e jo edhe etnive tjera në këtë komunë. Në vend të kësaj date, Gjykata vendosi që formulimi “Komuna”, “Opština”, dhe “Belediye” të shkruhen brenda stemës së Komunës.

Në asnjë shtet tjetër ku shqiptarët janë pakicë nuk është konsideruar seriozisht formimi i një entiteti një-etnik që u takon vetëm shqiptarëve. Sipas matjes së fundit të popullsisë në vitin 2011 dhe sipas raporteve të OSBE-së për komunat veriore ku serbët e bojkotuan anketimin, në Kosovë u numëruan rreth 95,000 serbë që përbënë rreth 5.6 për qind të popullsisë. Komuna e Novobërdës madje doli me shumicë shqiptare edhe pse Plani Ahtisari e krijoi atë mbi baza etnike. Për krahasim, në matjen e fundit të bërë në dhjetor 2022, në Serbi janë regjistruar rreth 123,000 shqiptarë. Me AKS, Bashkësia Ndërkombëtare kërkon të krijojë një entitet një-etnik në Kosovë për një popullsi serbe më të vogël se ajo shqiptare në Serbi, për të cilën autonomia politike nuk është fare temë e diskutimit dhe e cila i është nënshtruar kaherë një procesi të pasivizimit të adresave nga Qeveria e Serbisë, të cilin e kanë dënuar Amnesty International, Human Rights Watch, dhe Komiteti i Helsinki e ka cilësuar si “spastrim etnik administrativ”. Serbia dhe Bashkësia Ndërkombëtare nuk e konsideruan të nevojshëm apo të drejtë as formimin e një entiteti një-etnik në Novi-Pazar, ku jetojnë rreth 75,000 boshnjakë apo 76 për qind e popullsisë, dhe në Vojvodinë, ku jetojnë rreth 250,000 hungarezë apo 13 për qind e popullsisë.

Argumenti i “marrëveshjes ligjërisht të detyrueshme”

Argumenti kryesor i Bashkësisë Ndërkombëtare (si dhe disa prej mbështetësve vendorë) për formimin e AKS-së është se ajo është “marrëveshje ligjërisht e detyrueshme”. Sipas këtij argumenti, Kosova konsiderohet se e ka marrë përsipër formimin e AKS-së duke u bërë vullnetarisht pjesë e negociatave dhe duke e ratifikuar marrëveshjen “ndërkombëtare” në Kuvend.

Ky argument dështon në disa pika. Në radhë të parë, ai e injoron trysninë e madhe politike nga Bashkësia Ndërkombëtare, ndaj së cilës i është nënshtruar Qeveria e Kosovës për të marrë pjesë në bisedime që kanë rezultuar në një marrëveshje që i dëmton interesat e Kosovës. Në radhë të dytë, ai e injoron shkeljen flagrante që Serbia ua ka bërë të gjitha marrëveshjeve që ajo i ka nënshkruar me Kosovën. Bashkësia Ndërkombëtare këtu ka aplikuar standarde të dyfishta, duke ia kërkuar respektimin e “detyrimit ligjor” njëanshmërisht vetëm Kosovës e jo edhe Serbisë.

Por mbi të gjitha, ky argument dështon në pikën se, në emër të ligjshmërisë, ai e respekton vetëm një hallkë të pushtetit (legjislativin) por jo edhe një hallkë tjetër të barabartë për nga rëndësia (gjyqësorin). Sipas të gjitha praktikave ndërkombëtare, në shumicën dërrmuese të vendeve demokratike në botë, një shtet nuk është ligjërisht i detyrueshëm ta zbatojë një marrëveshje ndërkombëtare nëse ajo ratifikohet nga legjislativi, por hidhet poshtë nga gjyqësori. Në SHBA, në rastet gjyqësore Doe v. Braden (1853) dhe Reid v. Covert (1957), Gjykata Supreme vendosi që traktatet (marrëveshjet ndërkombëtare) që e shkelin apo bien në konflikt me Kushtetutën janë të pavlefshme edhe nëse ratifikohen nga Senati. Në Bashkimin Evropian, Gjykata Evropiane e Drejtësisë e ka të drejtën statutore që t’i hedhë poshtë marrëveshjet ndërkombëtare edhe kur ratifikohen nga Parlamenti Evropian. Për shembull, në vitin 2020 ajo e hodhi poshtë një marrëveshje të madhe ndërkombëtare në mes të BE-së dhe SHBA-së (EU-US Privacy Shield) për transferimin e të dhënave private. E njëjta vlen edhe në Kushtetutën e Kosovës, ku kapitulli VIII, neni 116, pika 1 shkruan se “vendimet e Gjykatës Kushtetuese janë të detyrueshme për gjyqësorin dhe të gjithë personat dhe institucionet e Republikës së Kosovës”, kurse kapitulli I, neni 3 shprehimisht e kërkon respektimin e plotë të sundimit të ligjit “përmes institucioneve të veta legjislative, ekzekutive dhe gjyqësore”.

Kur flitet për ligjshmërinë, i vetmi qëndrim i arsyeshëm dhe parimor me Kushtetutën e Kosovës është që të merren parasysh të gjitha hallkat e procesit të bërjes dhe zbatimit të ligjeve, pa gjykim preferencial për njërin ndaj tjetrit.

Argumenti i kompromisit politik

Nëse AKS nuk mund të mbështetet në argumente logjike, sepse, 1) është i paqartë dhe rrjedhimisht i pazbatueshëm në praktikë; 2) do të ketë vetëm kompetenca lokale, me ç’rast i dyfishon dhe i pengon kompetencat ekzistuese të komunave për vetëqeverisje dhe prandaj është i panevojshëm; 3) do të ketë kompetenca “ekzekutive” që i tejkalojnë ato lokale, me ç’rast do të jetë një entit politik supranacional, një republikë e dytë serbe, në kundërshtim të plotë me atë çfarë e thotë Bashkësia Ndërkombëtare; 4) do të jetë një entitet një-etnik në kundërshtim të plotë me karakterin dhe frymën shumetnike të Republikës së Kosovës dhe të vlerave të Bashkësisë Ndërkombëtare, si dhe 5) mbi Kosovën nuk rëndon një “marrëveshje ligjërisht e detyrueshme”, sepse atë e ka rrëzuar gjyqësori, atëherë lë të kuptohet se imponimi i AKS-së ndaj Kosovës është thjesht një kompromis politik, i nxitur nga nevojat ditore të politikës perëndimore për zbutjen dhe tolerimin e Serbisë dhe afrimin e saj me të, dhe se nuk mbështetet në argumente logjike apo normative të drejtësisë apo të drejtave të pakicës serbe.

Ndaj këtij argumenti të përshtatshmërisë politike, i cili bazohet në forcën e pushtetit e jo të logjikës, duhet përmendur kalvari i kompromiseve të mëdha (dhe si duket të pafundme) të Kosovës prej vitit 1999 e tutje. Plani i Ahtisarit i ka dhuruar pakicës serbe në Kosovë privilegje më të mëdha sesa çdo pakice tjetër në botë. Ajo i ka dhjetë vende të garantuara në Kuvend nga gjithsej njëqind e njëzet (pavarësisht se a e kalon pragun zgjedhor prej 5 për qind); ajo ka vende të garantuara në Qeveri, ku i takojnë së paku dy ministri; si dhe çdo ndryshim kushtetues në Kuvend e kërkon së paku 2/3 e mbështetjes në mesin e vendeve të rezervuara për pakicat ku ata e përbëjnë gjysmën. Kosova është e obliguar që në radhët e policisë dhe të ushtrisë të pranojë serbë që kanë qenë pjesë e strukturave të sigurisë së Serbisë (përfshirë individë që kanë marrë pjesë në luftë), si dhe që komandantët policorë në komunat me shumicë serbe t’i ketë doemos serbë. Privilegje të tjera të natyrës materiale përfshijnë edhe mbështetjen financiare për çdo serb që dëshiron të kthehet në Kosovë, si dhe ofrimin falas të energjisë elektrike prej vitit 1999 e tutje, vlerë e cila llogaritet të jetë rreth 140 milionë euro.

Plani i Ahtisarit i ka garantuar, po ashtu, Kishës Ortodokse Serbe eksterritorialitet në Kosovë duke e konsideruar atë vetëm serbe dhe duke i përjashtuar shqiptarët ortodoksë, një rast ky i pashembullt në botë. Sipas nenit 2, pika 6 në Plan, Kisha Serbe dhe organizimi i saj i brendshëm duhet të njihen me ligj të veçantë; prona e saj të jetë e patjetërsueshme; t’i takojnë privilegje tatimore dhe doganore; si dhe të ketë mbi 40 zona të mbrojtura me kufizime ndaj aktiviteteve të tjera. Asnjë institucion tjetër fetar nuk gëzon privilegje të tilla në një shtet të cilin Kushtetuta e përcakton laik. Statusi i Kishës Ortodokse Serbe është në nivelin e njëjtë të imunitetit diplomatik që Konventa e Vjenës mbi Marrëdhëniet Diplomatike (1961) ua jep ambasadave të shteteve të huaja. Rrjedhimisht, Kisha Ortodokse Serbe e ka të drejtën e moslejimit të hyrjes të forcave policore apo të hetuesisë në objektet e saj edhe atëherë kur ekziston dyshimi i bazuar se në to mund të jetë kryer ndonjë krim. Marrë parasysh se Kisha Ortodokse Serbe ka pasur një rol qendror në bekimin e krimeve të luftës dhe se haptazi dhe zellshëm e kundërshton pavarësinë e Kosovës, është e qartë se këto privilegje diplomatike do t’i shërbejnë asaj për ta vazhduar e papenguar përpjekjen e shkatërrimit të shtetit të Kosovës brenda hapësirave të saja.

Kompromiset e Kosovës nuk përfunduan me kaq. Ato përfshijnë edhe themelimin e Gjykatës Speciale për Krimet e Luftës, një institucion tjetër një-etnik që shkel parimet themelore të drejtësisë, siç janë prezumimi i pafajësisë apo identitetit të agresorit/viktimës, në kohën kur numri më i madh i kriminelëve serbë të luftës ende janë të lirë, si dhe parakushtin që demarkimi i linjës kufitare me Malin e Zi të përfundohet para se të vazhdojnë procese të tjera politike e teknike që nuk ishin fare të lidhura me të.

Kompromisi politik për AKS-në në vetvete është po ashtu i njëanshëm. Kosovës nuk i është dhënë asnjë perspektivë e qartë se çfarë do të përfitojë politikisht në këmbim të formimit të AKS-së. Në planin e famshëm “franko-gjerman”, përmbajtja e të cilit duket se po ndryshon dita-ditës, nuk ekziston asnjë premtim konkret se Kosova do të njihet nga Serbia apo nga pesë shtetet e BE-së që nuk e kanë njohur, apo se do të pranohet në OKB dhe në organizata të tjera ndërkombëtare që ia kanë mbyllur dyert.

Parimisht, të gjitha kompromiset politike të Kosovës kundrejt Serbisë duheshin përmbyllur me vendimin e madh të Gjykatës Ndërkombëtare të Drejtësisë në vitin 2010, me të cilin deklarohej se shpallja e “njëanshme” e pavarësisë së Kosovës nuk e shkeli Ligjin Ndërkombëtar (sepse ai nuk përmban ndalesa ndaj shpalljeve të tilla) si dhe nuk e shkeli Rezolutën 1244 (sepse ajo nuk e përcakton statusin final të Kosovës). Bashkësia Ndërkombëtare nuk ushtroi trysni legjitime ndaj Serbisë për ta detyruar atë ta pranojë përgjigjen ndaj një pyetjeje që e bëri vetë.

Shumë serbë lokalë në Kosovë kanë refuzuar të përfaqësohen nga Vuçiqi, Qeveria e Serbisë apo Lista Serbe. Grupet kriminale në veri të Kosovës, të dirigjuara nga Beogradi, i kanë kërcënuar ata me djegie të veturave e forma tjera të dhunës. Përkundër kësaj, shumë nga ta e kanë marrë guximin të distancohen nga politikat e Beogradit me ankesën se ato nuk po i zgjidhin problemet e tyre të përditshme sociale e ekonomike, e që nuk dallojnë thelbësisht nga ato të shqiptarëve. Paaftësia e Qeverisë së Kosovës për t’u përafruar me serbët lokalë që duan të jenë pjesë e shtetit të Kosovës i ka shtyrë ata tutje në pozitë të vështirë. Duke pasur parasysh këtë situatë, është e qartë se AKS-ja nuk e nxit përmirësimin e jetës së qytetarëve serbë por vetëm e instrumentalizon pozitën e tyre delikate për qëllime të politikës së Beogradit. Kompromisi politik i kësaj natyre, prandaj, nuk është vetëm në dëm të interesit të shqiptarëve, por edhe në dëm të interesit të serbëve lokalë, brengat sociale dhe ekonomike të të cilëve do të mbesin të paadresuara.

Përfundim: argumenti i frikës

Dëshmia më e fuqishme për mungesën e argumenteve logjike dhe parimore për formimin e AKS-së është frika e thellë që e kanë manifestuar disa analistë shqiptarë për pasojat politike që e presin Kosovën në rast të refuzimit. Përfaqësuesit e Bashkësisë Ndërkombëtare kanë thënë publikisht se ata vijnë si miq dhe se nuk japin ultimatume ndaj Qeverisë së Kosovës për formimin e AKS-së, pavarësisht faktit se trysnia e tyre politike është evidente.

Pasojat politike për Kosovën nëse e refuzon AKS-në mund të imagjinohen por nuk mund të parashikohen me saktësi. Mund të imagjinohet se, në rastin më të keq, Bashkësia Ndërkombëtare do ta linte Kosovën të pambrojtur ushtarakisht duke i tërhequr trupat e KFOR-it. Një veprim i tillë është thuajse i pamundur, sepse, ndër të tjera, do të kërkonte ndryshimin apo eliminimin e Rezolutës 1244, e cila mund të bëhet vetëm duke e kërkuar pajtimin e Rusisë si vend anëtar i përhershëm i Këshillit të Sigurimit në OKB, në kohën kur Perëndimi është duke e zhvilluar një luftë kundër saj në Ukrainë. Për më tepër, tërheqja e trupave të KFOR-it do ta kthente vendin në gjendjen e luftës që ka qenë në 1998-99, si dhe do të zhbënte dekada përpjekje e investime të Bashkësisë Ndërkombëtare në Kosovë. Çdo pasojë tjetër, prandaj, duhet peshuar kundrejt dëmit të madh që AKS-ja do t’ia shkaktonte Republikës së Kosovës.

Në vlerësim përfundimtar, AKS-ja është përpjekja e radhës nga Serbia për zgjerim territorial mbi baza etnike, një ide të cilën Philip J. Cohen në librin e tij të jashtëzakonshëm Serbia’s Secret War (1996) e konsideron thellësisht të ngulitur në kulturën politike serbe. Në pamundësi për ta ripushtuar ushtarakisht Kosovën, me AKS ajo synon ta shndërrojë atë në një shtet jofunksional, të paralizuar nga një entitet politik supranacional, derisa të piqen kushtet në të ardhmen që ky entitet të shkëputet dhe t’i bashkohet asaj. Nëpërmjet kësaj Serbia e realizon planin e dështuar të shkëmbimeve territoriale, veçse në një mënyrë më të tërthortë dhe më djallëzore, për faktin se nuk humb territor të sajin, por fiton territor të huaj në një shkallë më të gjerë sesa pritej me komunat veriore. Me ndërmjetësimin e Bashkësisë Ndërkombëtare ajo po i realizon me mjete politike synimet e njëjta që nuk arriti t’i realizojë me luftë. Formimi i AKS-së do ta përdhoste jo vetëm sakrificën sublime të shqiptarëve për çlirim dhe pavarësi, duke e shpërblyer gjenocidin dhe spastrimin etnik të Milosheviqit, por edhe do t’i zhbënte përpjekjet, prestigjin dhe investimet e çmuara të Bashkësisë Ndërkombëtare në projektin e tyre.

Mbijetesa e shtetit të Kosovës do të varet nga aftësia e qytetarëve të tij për të vendosur në mes të nënshtrimit ndaj frikës e politikës së detyrimeve dhe gjykimit të drejtë dhe logjik për pasojat reale të AKS-së.

Bardhyl Salihu është ndërmarrës i diplomuar në fushën e Administrimit të Biznesit pranë universitetit Webster në Vjenë (2011), kurse magjistraturën për Praktikat e Menaxhimit të Avancuar e ka përfunduar në Universitetin Bath në Angli (2015).

© KOHA. Të gjitha të drejtat janë të rezervuara.